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落實“水十條”全力推動水環境管理戰略轉型

  • 分類:行業新聞
  • 來源:環境影響評價
  • 發布時間:2016-06-14 11:58
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【概要描述】我國水污染形勢嚴峻,盡管重點流域水環境質量持續改善,但城鎮水體環境質量不容樂觀,水污染防治法律法規不完善,水環境管理亟待轉型。《水污染防治行動計劃》的出臺,有力推動我國水環境管理進入新形勢,以水環境質量整體改善為核心,通過明確水環境管理責任分工,利用市場調節機制,為水環境管理轉型提供保障。  我國水環境面臨著水量衰減、水質惡化的雙重壓力,黨中央國務院高度重視,經黨中央領導小組一致審議,習近平總書記

落實“水十條”全力推動水環境管理戰略轉型

【概要描述】我國水污染形勢嚴峻,盡管重點流域水環境質量持續改善,但城鎮水體環境質量不容樂觀,水污染防治法律法規不完善,水環境管理亟待轉型。《水污染防治行動計劃》的出臺,有力推動我國水環境管理進入新形勢,以水環境質量整體改善為核心,通過明確水環境管理責任分工,利用市場調節機制,為水環境管理轉型提供保障。  我國水環境面臨著水量衰減、水質惡化的雙重壓力,黨中央國務院高度重視,經黨中央領導小組一致審議,習近平總書記

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  我國水污染形勢嚴峻,盡管重點流域水環境質量持續改善,但城鎮水體環境質量不容樂觀,水污染防治法律法規不完善,水環境管理亟待轉型。《水污染防治行動計劃》的出臺,有力推動我國水環境管理進入新形勢,以水環境質量整體改善為核心,通過明確水環境管理責任分工,利用市場調節機制,為水環境管理轉型提供保障。

  我國水環境面臨著水量衰減、水質惡化的雙重壓力,黨中央國務院高度重視,經黨中央領導小組一致審議,習近平總書記親自簽發,頒布了《水污染防治行動計劃》(以下簡稱“水十條”),將作為未來幾十年水污染防治的行動綱領。

  1水污染防治面臨的形勢

  早在20世紀70年代,北京市集中式飲用水水源地官廳水庫發生水污染事件,促使國家下決心實施污染治理工程,標志著我國環境保護工作的正式起航。“九五”后,國家又連續實施了四期重點流域水污染五年規劃;“十一五”以來,先后把COD和氨氮排放總量削減作為經濟社會發展的約束性指標加以控制,在治污減排、質量改善、制度建設等方面下大功夫,并且取得重要的階段性進展,但總體形勢依然嚴峻。

  重點流域水環境質量改善,但劣Ⅴ類水體尚存

  一是大江大河等重點流域水污染防治取得一定成效,淮河、松花江流域污染由中度轉為輕度。2014年,長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等7大水系577個斷面Ⅰ~Ⅲ類水質斷面達到66.7%,但仍然有10.8%的斷面水質劣于V類,喪失環境功能。二是江河源頭等水質較好水體生態環境保護工作歷史欠賬較多,部分河流水量減少、污染物濃度升高等現象仍非常普遍。三是流經城鎮的河段和城鄉結合部河流溝渠(即城市水體)普遍污染較重,甚至水體黑臭,群眾不滿意。四是持久性有機物等新型污染物逐漸顯現。

  污染物排放量削減力度大,但仍遠超環境容量

  2005—2013年,我國污水處理率由52%提高至88.6%,按工業和生活相同口徑同比計算,COD排放量降低了27.9%,但經濟發展方式仍相對粗放,產業技術水平有待提高,工業、城鎮生活、農業源污染物產生量和排放量仍然過大,產業結構和布局不合理,城鄉環境基礎設施欠賬仍然較多,尤其是存在污水處理廠配套管網建設不足等瓶頸,加之水資源分布不均、生態流量匱乏、自凈能力下降,造成不少地區環境容量超載。

  法律法規標準不斷完善,但仍有待進一步突破

  制定并實施了一系列水污染防治法律、標準、制度、政策,使之有法可依,但地方政府環境保護責任不到位,企業主體責任未有效落實,社會參與不足,法治偏軟、投入偏少、手段偏弱問題十分突出,特別是運用市場化的經濟手段存在欠缺。此外,還存在一些制度設計缺陷,銜接不夠,長效機制尚未建立。

  2水污染防治的總體思路

  總體來看,我國水污染防治工作既有經濟轉型升級、水資源供需總量基本平衡、新增資源能源需求和污染物排放壓力有望減少等有利條件,也有人口持續增加、城鎮化加速發展、產業結構布局不合理、全球氣候變化不確定、生態空間減少和新型環境問題顯現等不利因素,將導致在未來較長一段時期內水污染防治工作仍將面臨巨大壓力。“十三五”是水污染防治的關鍵期,也是水環境及水生態改善的相持期,需要切實加大力度,采取綜合手段,打好水環境、水生態保護的攻堅戰。《國家環境保護“十三五”規劃》作為落實“水十條”的實施方案,一是要建立流域—水生態控制區—水環境控制單元構成的水生態環境功能三級分區管理體系。二是明確國家治理的重點范圍。三是與其他部門落實“水十條”的任務及“十三五”相關規劃做好銜接,以流域為單位,從目標、任務、措施等方面進行匯總統籌。

  新時期水污染防治將以保障人民群眾健康為出發點,以改善水環境質量為核心,按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的原則,貫徹“安全、清潔、健康”方針,強化源頭控制,水陸統籌、河海兼顧,對江河湖海實施分流域、分區域、分階段科學治理,系統推進水污染防治、水生態保護和水資源管理,堅持全民參與,形成“政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與”的水污染防治新機制,推動經濟、社會持續健康發展。

  3水環境管理的戰略轉型

  以水環境質量改善為核心

  一是高度重視水環境質量改善。我國自“九五”開始就在不斷集中力量對以淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池為代表的重點流域進行綜合整治,不斷加大治理力度,并取得了積極進展。但一些地方水環境問題依然十分突出,主要表現為水環境質量較差、水生態受損較重、水資源保障能力脆弱、環境隱患較多,引起黨和政府的高度重視,老百姓的強烈呼喚。究其原因,主要是污染物排放總量巨大,而治理水平偏低;此外,還涉及法律法規標準和管理體制機制不完善、產業布局不合理、科技支撐和投入不足、節水和環境保護意識不強。

  “九五”以來,我國水環境管理取得了階段性成果。2014年,全國十大流域水質基本保持穩定,干流及主要支流主要污染物平均濃度同比下降,基本保障了大江大河水質穩定。但與百姓生活息息相關的城市水體、鄉村小河小溪等水污染依然嚴重,流域水生態日益惡化,嚴重影響水環境的整體安全。2015年4月,國務院正式印發了《水污染防治行動計劃》。“水十條”圍繞環境質量改善這一核心,其目標不只是完成多少任務,而是突出質量改善的水平。“水十條”明確提出“到2020年,長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點流域水質優良(達到或優于Ⅲ類)比例總體達到70%以上,地級及以上城市建成區黑臭水體均控制在10%以內”,同時對飲用水水源地水質、地下水水質提出了具體的控制指標,通過環境質量目標倒逼環境管理戰略轉型,推進環境治理能力和治理體系的現代化。未達到水質目標要求的地區要制定實施限期達標工作方案,分區、分類、分級、分期,精細管理,精準發力,打贏水污染防治攻堅戰。正在制定的“水十條”考核內容,也是將任務落實到具體水環境質量的改善。

  二是統籌考慮“分子分母”。流域水環境質量受污染物排放、水資源變化、水工程調控等多因素影響,根據“水環境質量=區域污染物排放總量(分子)/區域水環境容量(分母)”,環境質量的改善不僅要通過減少排放、經濟轉型、增加降解等方式降低分子,也需要通過少取水、少用水、多產水等方式釋放環境容量,增加分母,從而切實達到改善水環境質量的目的。如果實施減排措施后,污染物總量減排削減污染物排放量6%,但總水量減少了30%,則水環境質量還是下降的。因此,節水即治污,節水就是保護生態、保護水源;凈水即減排,進一步提標改造,強化源頭減量、過程清潔、末端治理,在生產全過程統籌考核用水總量、水環境質量,確保水環境質量不降低,水生態系統服務功能不削弱,嚴防水生態環境風險。

  三是充分運用排放許可手段。不僅要關注排放達標,還必須關注質量達標;重視氨氮和COD,還必須關注其他污染指標在內的所有污染指標;關注大江大河,也必須關注老百姓身邊的小溝小汊。

  借鑒學習美國水環境管理制度中的以排污許可制度為核心,是執行國家和地方排放標準的重要抓手。當前,美國依據經濟與技術可行性制定排放標準;質量標準主要依據人體健康影響和生態保護進行制定,用于判斷河湖、地下水等水體是否達到使用功能和環境功能要求。而實施排污許可證制度,建立排放標準和質量標準之間的聯系,用于判斷排污者的排污行為是否違法,通過許可事項的具體要求,規定排污者排放污染物不造成水質下降或使生態受損。美國發放排污許可證時,首先保障受納水體水質達標,若排放標準能嚴格保證受納水體水質達標,則按要求發放排污許可;若執行排放標準不能保證水質達標,則需采用TMDLs等工具制定基于水質達標的更嚴格排放限值,然后依程序發放排污許可。

  目前,我國亟需建立基于污染排放標準與受納水體水質標準間順暢、科學銜接的排污許可證制度,使污染減排與水質改善效果之間高度關聯,推動“以環境質量改善”為目標導向的水環境管理戰略轉型。

  強化水環境管理責任分工

  一是任務責任分工明確。“水十條”35項具體舉措,每條、每款、每項都落實到了相應的牽頭負責部門及參與部門,共涉及12個牽頭部門和34個參與部門,這是“水十條”的一大創新和亮點。在“水十條”的執行過程中,各部門根據自己的職能職責,制定各自的落實方案和計劃,如果無法達到相關要求,牽頭部門負主要責任,參與部門也負相應責任。明確水污染防治不單單只是環保部門的事,須各職能部門合力完成,實現部門聯動的同時,確保權責明晰,有利于各部門按照職責分工,切實做好相關工作。

  二是建立新的獎懲機制。“水十條”提出各級地方人民政府是實施責任主體。國務院與各省(區、市)人民政府簽訂水污染防治目標責任書,分解落實目標任務,切實落實“一崗雙責”,每年考核結果向社會公布,并作為對領導班子和領導干部綜合考評的重要依據。對于未通過年度考核的,要通過約談、限批、依法追究等方式進行懲罰;對于不顧生態環境盲目決策,導致水環境質量惡化、造成嚴重后果的領導干部,要進行組織處理或黨紀政紀處分,已經離任的也要終身追究責任。

  三是明確政府、企業和公眾責任。“水十條”堅持落實各方責任,嚴格考核問責,堅持全民參與,推動節水潔水人人有責,形成“政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與”的水污染防治新機制。地方政府對當地水環境質量負總責,要制定水污染防治專項工作方案,各有關部門按照職責分工,切實做好水污染防治相關工作,并分流域、分區域、分海域逐年考核計劃實施情況,督促各方履責到位;排污單位要自覺治污、嚴格守法;公眾對環境質量享有知情權、參與權、監督權和表達權,要積極搭建公眾參與平臺、健全舉報制度,以信息公開推動社會監督,激發全社會參與、監督環保的活力。

  充分利用市場化手段

  “水十條”強調經濟手段在治水中的作用,明確提出“堅持政府市場協同,注重改革創新”。其經濟手段包括發展環保產業、環保市場,健全價格、稅收、稅費政策,推動模式機制創新。同時也能對轉變經濟發展方式、調整經濟結構,以及推動經濟新的增長點發揮作用。精細化使得控制指標多元化,生產領域多樣化,分配、流通、消費等都明確到具體的區域、網格和斷面,推動了環保市場的多元化。

  一是環保市場的多元化。“水十條”的出臺使水環境管理更加精細化和系統化。“水十條”的考核落實工作目前正在逐步展開,流域水質管理落實到每一個區域、每一個斷面上;在執行過程中將全面加強排污許可交易,使得水環境管理工作精細化,對企業要求更嚴,守法更剛性,也將會使得水污染防治工作更加有成效。按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的原則,統籌地表水與地下水、淡水與海水、好水與差水、節水與治水的關系,打破行業和生態系統要素界限,打破區域、流域和陸海界限,建立與生態系統完整性相適應的生態環境保護管理體制。水環境管理的精細化和系統治理思路,為環保市場打開了新的局面,提出了新要求。

  2015年1月,國務院印發了《關于推進環境污染第三方治理的意見》,以污水、垃圾處理和工業園區為重點,推行環境污染第三方治理。此外,環保產業的市場不僅包括環境污染治理,還鼓勵發展系統設計、設備成套、調試運行、維護管理的環保服務總承包模式、政府和社會資本合作模式。另外,2015年4月環境保護部和財政部聯合印發了《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》,提出了鼓勵打包實施PPP模式的方法和策略,為環保市場拓寬了思路,形成了環保市場的多元化。

  二是環保市場的公平化。新《環境保護法》于2015年1月1日開始實施,將原有的要求“環境保護同經濟建設和社會發展相協調”,轉變為“經濟社會發展與環境保護相協調”。新環保法明確了環境與健康保護制度,開啟了我國環境質量戰略轉型的新征程。為將新環保法賦予環保部門的新的監管權力落到實處,2014年12月19日,環境保護部發布了4個配套管理辦法,分別涉及按日連續處罰,查封、扣押,限制生產、停產整治和企業事業單位環境信息公開。

  “水十條”提出要強化公眾參與和社會監督。“水十條”提出要通過多種形式公開環境信息,通過多種渠道滿足公眾對環境信息的需求,公眾共同監督環境,才能創造公平的基礎和平臺。另外,“水十條”提出執法信息公開力度加大、執法結果公眾監督,且不斷加大公開的程度和范圍,滿足公眾需求,成為環保管理和環保產業發展的原動力。法律約束和公眾監督為環保產業市場創造了公平的空間和平臺,為環保產業的迅猛發展奠定了基礎。

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