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水務行業PPP模式如何運作?(包含案例)

  • 分類:行業新聞
  • 來源:PPP產業大講堂
  • 發布時間:2016-11-11 01:45
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【概要描述】一、水務行業的特征  水務行業有五個明顯特征:  第一,不可替代性和收益的穩定性。水是生活必需品,經營它的收益也非常穩定,但收益穩定不代表暴利。原建設部制定的收益標準是8~12%。目前,全國供水行業的收益率不到10%。因此和其他行業相比,水務行業收益率較低。但它的優勢在于源源不斷的穩定的現金流。  第二,自然壟斷性。每一個區域的水務都具有區域壟斷性。在我們生活的每個城市都有相應的供水公司、污水處理

水務行業PPP模式如何運作?(包含案例)

【概要描述】一、水務行業的特征  水務行業有五個明顯特征:  第一,不可替代性和收益的穩定性。水是生活必需品,經營它的收益也非常穩定,但收益穩定不代表暴利。原建設部制定的收益標準是8~12%。目前,全國供水行業的收益率不到10%。因此和其他行業相比,水務行業收益率較低。但它的優勢在于源源不斷的穩定的現金流。  第二,自然壟斷性。每一個區域的水務都具有區域壟斷性。在我們生活的每個城市都有相應的供水公司、污水處理

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  • 來源:PPP產業大講堂
  • 發布時間:2016-11-11 01:45
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  一、水務行業的特征

  水務行業有五個明顯特征:

  第一,不可替代性和收益的穩定性。水是生活必需品,經營它的收益也非常穩定,但收益穩定不代表暴利。原建設部制定的收益標準是8~12%。目前,全國供水行業的收益率不到10%。因此和其他行業相比,水務行業收益率較低。但它的優勢在于源源不斷的穩定的現金流。

  第二,自然壟斷性。每一個區域的水務都具有區域壟斷性。在我們生活的每個城市都有相應的供水公司、污水處理廠等。

  第三,環境性。水務是環保的重要一環,水是生態的基礎。很多省市的PPP項目都涉及綜合治理,與水務密切相關。

  第四,資源性。大家都知道如今水資源的稀缺問題,都開始節約用水、節水引水。我們國家的水資源非常貧乏。人均水資源量為2200m3,約占世界人均水資源量的四分之一,被列為世界最貧水的13個國家之一。大家都知道煤炭、石油的價格會越來越高,卻沒人想到實際水比它們更加稀缺。在未來五年,水資源將很有可能確立為我國的戰略資源,水務行業的投資價值也將一路飆升,它具有巨大的發展潛力。

  第五,準公共性。水務行業提供的是一種公共產品,既具有經濟效應,又具有社會效應。在考慮和操作水務項目的時候不能僅從經濟效應出發,還應考慮社會效應。

  二、水務行業企業的特征

  水務企業有七個主要特征:

  第一,兼具社會屬性和經濟屬性。公用事業在市場經濟條件下生產的依然是特殊商品,公用事業的經營者必然在“股東利益至上”和“公眾利益優先”二者之間更加強調后者的重要性。

  第二,外部性。給水務企業的外部性予以合理定價,將外部經濟性的價格定為正值,外部不經濟性的價格定為負值,才能鼓勵企業主動提高服務質量,達到高效率。

  第三,規模性。水的供給與處理都具有規模經濟效應,而且各環節之間在技術上具有較強的關聯性,通過在一個主體(水務集團)之下進行統一規劃和經營,原有各環節之間就可以形成資產統一經營、人力資源統一調配、戰略發展統一規劃的局面。

  第四,資金密集性。水行業是高度資金密集行業,需要強力資金支持基礎設施建設。供水都需要管網,管網不會產生收益,但管網的投資額很大。

  第五,經營恒久性。由于人類對水的需求的恒久性和水的不可替代性,導致水務企業的經營具有恒久性。

  第六,現金流的穩定性。

  第七,抗經濟周期性。在不調水價的情況下,水務投資經營的收益不會隨經濟周期明顯波動。

  三、水務行業的改革發展歷程

  水務行業的發展主要經歷了以下五個階段:

  第一是翻牌改制階段。上世紀90年代末,為響應國家產權制度改革號召,實行事業單位轉制為公司制度,但這僅僅是翻牌,企業治理結構并未發生改變。

  第二是外商投資階段。以建設部在2002年發布的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》為依據,以法國威立雅水務為首,從成都自來水案例開始,啟動大規模的外商投資水務行業BOT(Build-Operate-Transfer,建設-經營-轉讓)項目。之后中法水務、柏林水務、泰晤士水務等多家跨國水務公司相繼進入我國,在沈陽、鄭州、中山等,一批BOT項目紛紛上馬。在這個階段,外商投資沒有去收購公司整體,而只是收購公司的優良資產。外商負責修建水廠,再與政府約定水量,由水廠給自來水公司提供原水。該約定水量既不是按實際發生,也不是按實際需求而定,而是約定保底水量,且逐年上升,可能到后面會很高。同時,約定保底水價,固定投資回報率在15%以上,沈陽升值高達20~25%。因此這個階段的外商投資給BOT項目造成了很大的負擔。政府無法支付承諾的補貼,最后只有通過拍賣資產來支付水費。沈陽自來水項目中,由于中法水務提出的投資回報率過高,政府無法支付補貼,只好以2倍價格將自來水廠回購。當地政府那時剛開始做BOT項目,不太了解,政府和投資人談判過程中吃了大虧。

  第三是溢價轉讓階段。以上海浦東新區水廠溢價轉讓為始(法國威立雅以2.6倍溢價收購了其50%股權),外商相繼在深圳、遵義、昆明、蘭州、海口、揚州、天津等地開始大規模溢價收購。在這個階段,BOT模式使用較少,溢價轉讓增加。溢價實際是雙刃劍。溢價對國有資產來說是增值,但其后果也可能數倍于溢價投資回報。2007年這種方式達到高潮。不再約定投資回報率,而是約定調價系數,調整頻率很高,會讓政府非常被動,使政府補貼難以為繼。

  第四是水務一體化階段。2007年9月,原建設部、發改委組成聯合調查組專項調研,中央對水務改革轉為審慎態度,開始探索水務一體化模式并取得成效。如,北京單個城市以組建水務集團來進行水務一體化。

  第五是水務PPP階段。2014年9月開始,水務行業響應國家政策要求,走向政府與社會資本合作模式。

  四、水務行業的操作模式

  在做PPP項目時,應秉持一體化規劃和實施的理念。從一開始,水務項目就要形成區域建設與運營全局觀,合理規劃、合理設計、統籌建設、統籌運營,降低資金成本,提高項目運作效率。目前的實際操作中,PPP項目中主要由社會資本起控制作用,但仍應強調政府的角色與責任。現在活躍的投資人主要為大型國有企業或上市公司、大型民營企業上市公司等,這些公司對投資都有并表的要求,更多地的其資產規模,而不是其項目收益率。

  水務PPP操作有五大原則:

  第一,“政府推動、市場操作”。在整個項目的準備、投資人篩選階段都是政府起主導作用,而在社會資本中標后的項目實施階段,將完全按照市場操作的方式對項目進行建設、運營和評價。

  第二,合作共贏。PPP既是一種投融資模式,又是一種項目運營模式,可以有效解決地方政府面臨的政府債務問題并加快基礎設施的提供。一個PPP項目可能長達20~30年,期間可能經歷很多變化,必須立法來保證項目持續進行。

  第三,風險共擔原則。要根據雙方的風險管理能力和風險承受度進行風險分配和管理。自從財政部發文要求進行物有所值評價和財政可承受能力評估后,風險共擔成為一項可以量化的指標。可以通過一定模型將風險具體分配和量化。

  第四,可持續發展原則。在PPP項目實施過程中要統籌規劃,精細化運作,不僅要滿足建設運營的硬性要求,同時還要考慮項目的社會責任。

  第五,合法原則。政府和社會資本開展合作要本著尊重法律、尊重合約的原則,依法履約、依法經營、依法監管。

  水務PPP項目的操作模式有以下幾種:

  BOT或BOOT(Build-Own-Operate-Transfer,建設-擁有-經營-轉讓)一般是新建水廠或管網的水務項目。

  BTO(Build-Transfer-Operate,建設-移交-運營)主要用于新建管網項目。

  ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer,改建-運營-移交)用于存量項目的擴建或二期建設。主要是水廠的新建或擴建。

  TOT(Transfer-Operate-Transfer,轉讓-運營-移交)主要用于存量項目的特許經營權轉讓。

  現在用得較多是BOT、BTO。

  對于存量項目來說,按照現在財政部的規定,如果確實沒有后續建設基金也無法用PPP操作的,可以納入地方的財政預算。

  現在很多水務企業采取合資合作的模式來進行。它符合PPP文件中的所有規定,只不過是政府直接出資(以土地作價入股或以現金的方式)和社會資本共同組建項目公司,而不是以政府的平臺公司來出資(企業行為)。政府以占有股份的形式對該項目實行雙層監管。第一層是通過特許經營管理辦法進行運營監管,第二層是通過行使股東權益監管。

  五、水務PPP項目操作的難點

  第一,社會資本方的甄選。

  第二,物有所值評價。在財政部文件發布之前,就已準備開展這項工作,且不都是按照定性來做,而是盡量往科學、合理、量化的標準做。把所有定性標準量化,最后用指標說話。

  第三,水務PPP項目財政補貼方式。補貼方式共有三種:前補貼(一次性補貼)、后補貼(每一年補貼)及政策性補貼(如稅收優惠)。

  第四,水價調整機制。水價在水務行業中非常重要。水價不能輕易改變,但又受物價變動的影響,因此需要制定調價機制。如電價、藥劑等由于市場因素而上漲,通過政府的監審,可以對價格進行調整。這是一種合理的調價機制。

  第五,水務PPP項目的融資PPP基金。目前各地都設有PPP基金。

  第六,水務PPP項目的融資——資產證券化。目前我國在資產支持票據方面發展很快,就是因為它能讓投資人從具有穩定現金流的水務項目中很快變現。如自來水的銷售收益權可用來作為票據的融資。

  六、案例:江西峽江水利樞紐工程PPP項目

  一、項目概況

  (一)項目背景

  江西峽江水利樞紐工程位于贛江中游峽江縣,控制流域面積約62710平方公里,是贛江干流上一座以防洪、發電、航運為主,兼有灌溉等綜合利用的水利樞紐工程。水庫正常蓄水位46.0米,防洪高水位49.0米,總庫容11.87億立方米,防洪庫容6.0億立方米,電站裝機36萬千瓦,船閘設計為1000噸級。工程建成后,南昌市的防洪標準可由100年一遇提高到200年一遇,贛東大堤防洪標準可由50年一遇提高到100年一遇,每年可增加11.4億度清潔電能,改善樞紐上游77公里航運條件,并為下游33萬畝農田提供可靠的灌溉水源。

  (二)項目進展

  江西峽江水利樞紐工程概算總投資992,216萬元,其中,中央預算內投資定額補助288,000萬元,江西省省級財政負責安排113,700萬元,其他渠道落實資金590,516萬元。該工程于2009年開始施工準備,2010年樞紐主體工程開工。2013年,順利通過了一期下閘蓄水階段驗收,首臺(9#機)水輪發電機組具備發電條件,如期實現了工程控制性節點目標。2014年,三期圍堰完成拆除施工,18孔泄水閘全部投入度汛過流。目前,9臺發電機組全部并網發電,累計發電量超過4.8億度,發揮了防洪、發電、航運等綜合效益。

  二、項目運作模式

  (一)建設管理體制

  2003年,江西省人民政府委托江西省水利廳負責組建峽江水利樞紐工程項目法人。2008年,江西省人民政府成立了江西省峽江水利樞紐工程領導小組。2009年,江西省水利廳在江西省峽江水利樞紐工程管理局的基礎上組建江西省峽江水利樞紐工程建設總指揮部,作為項目法人,負責工程建設管理。

  (二)合作機制

  為了解決資金缺口問題,經江西省政府同意,將水電站從樞紐工程中剝離出來,通過出讓水電站經營權為整個工程項目籌措建設資金。2009年,省水利廳制定了《江西省峽江水利樞紐工程水電站出讓方案》,出讓水電站經營權50年。

  江西省峽江水利樞紐工程水電站出讓采用邀請招標方式。省水利廳同時向江西省投資集團公司、中國電力投資集團公司、中國華能集團公司、中國葛洲壩集團股份有限公司、大唐國際發電有限責任公司、新華水利水電投資有限公司、華潤電力控股有限公司、中國國電集團公司等8家有投資意向的發電企業發出了《江西省峽江水利樞紐工程水電站出讓洽談邀請函》,邀請上述投資商與省水利廳就峽江水利樞紐水電站出讓進行投資洽談。中國電力投資集團公司以最高報價39.16億元獲得水電站經營權。

  2010年,經江西省政府授權,江西省水利廳與中國電力投資集團公司江西分公司、江西省水利投資集團公司簽署《江西省峽江水利樞紐工程水電站出受讓合同》,出讓水電站經營權50年,受讓方出資39.16億元在工程建設期內支付。受讓方依法成立項目公司——江西中電投峽江發電有限公司,其股東單位包括:(1)中國電力投資集團公司江西分公司,持有項目公司80%的股權;(2)江西省水利投資集團公司,持有項目公司20%的股權。項目法人與項目公司按照機組投產時間逐臺簽署《機組交接書》,負責收取水電站出讓款和水電站資產移交事宜;項目公司與江西電力公司簽署《購售電合同》,負責結算售電收入。

  三、借鑒意義

  (一)以工程經營性功能和設施積極吸引社會資本

  水利工程往往兼具公益性和經營性,為促進社會資本獲得合理投資回報,可充分利用工程的經營性功能和設施,積極吸引社會資本投入,彌補整個工程建設的資金缺口。該工程通過將經營性較強的電站經營權部分剝離出來,科學確定了社會資本的參與范圍,有助于更好吸引社會資本參與工程建設運營。

  (二)采用特許經營方式籌集項目建設資金

  出讓水電站經營權的方式對社會資本具有較強的吸引力,與政府作為項目法人貸款融資方式相比,這一融資模式不僅能夠較好解決峽江水利樞紐工程建設資金不足問題,同時也大大減輕了政府在償還建設期貸款利息、財政貼息等方面的支出壓力。

  (三)通過邀請招標擇優選擇社會投資主體

  選擇好項目投資主體是建立政府與社會資本合作(PPP)機制的關鍵。江西省水利廳在招標過程中,向多家有投資意向的發電企業發出邀請函,通過投資洽談、競爭性報價等方式選擇中標企業,體現了高效、經濟、公平的特點。

  (四)簽訂多項合同文本明確權責利關系

  規范、嚴謹的合同文本是規范雙方權利義務、建立激勵約束機制的有效形式。該項目在推進過程中,有關利益主體之間簽訂了水電站出受讓合同、發電機組交接書、購售電合同書等多項合同,明確了利益主體間的權責利關系,有助于項目的順利實施和運營。

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